Le HCVA alerte sur une dérive de contrôle des associations

Saisi par 102 associations, dont Le Moment, le Haut Conseil à la vie associative a rendu le 23 avril un avis très attendu sur les dérives du Contrat d’engagement républicain. Sans demander explicitement sa suppression, il alerte sur ses effets : instrumentalisation possible par les pouvoirs publics, autocensure des associations, affaiblissement de leur rôle démocratique. Derrière la prudence institutionnelle, un constat s’impose : la relation entre l’État, les collectivités et les associations ne peut pas être fondée sur la suspicion.

Le HCVA rend un avis sur le Contrat d'engagement républicain.

de Nicolas Bigards

Il y a des textes qui ne font pas de bruit, mais qui disent beaucoup. L’avis rendu le 23 avril 2026 par le Haut Conseil à la vie associative appartient à cette catégorie. La démarche est née dans le Limousin, sur le plateau de Millevaches, où plusieurs associations, dont le journal associatif IPNS et la télévision associative Télé Millevaches, disent avoir été confrontées à des blocages ou suppressions de subventions. Portée notamment par Michel Lulek, président de l’association IPNS, la saisine a ensuite réuni 102 associations issues de 47 départements, actives dans l’information, la communication et l’éducation aux médias, dont Le Moment. Le HCVA était appelé à se prononcer sur les dérives constatées dans l’application du Contrat d’engagement républicain, le CER, et plus largement sur les atteintes aux libertés associatives.

La saisine portait sur deux questions simples, mais décisives : comment garantir un usage du CER strictement cantonné à l’objet de la loi ? Et comment assurer la transparence des décisions de l’État ou des collectivités lorsque des mesures sont prises contre certaines associations sans référence explicite au CER ? Le HCVA rappelle lui-même avoir été saisi par « un réseau de 102 associations actives dans 47 départements » portant sur l’information et la communication.

Cette précision est importante. La demande ne venait pas d’une seule structure contestant une décision locale. Elle émanait d’un ensemble d’associations de terrain, confrontées à des situations différentes mais convergentes : subventions bloquées ou refusées, pressions informelles, soupçons politiques, assimilation entre les prises de position de certains membres et l’objet même des associations.

Le communiqué de la saisine évoquait déjà des attaques « frontales » mais aussi des formes plus sournoises : suppression de subventions, mise en cause d’associations en raison de propos ou d’engagements de certains de leurs membres, ou décisions prises sous couvert de contraintes budgétaires alors qu’elles viseraient en réalité des structures engagées.

Un contrat qui n’en est pas un

Créé par la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, le Contrat d’engagement républicain impose à toute association sollicitant une subvention publique de s’engager à respecter plusieurs principes : liberté, égalité, fraternité, dignité de la personne humaine, symboles de la République, caractère laïque de la République, ordre public.

Sur le papier, l’objectif est difficilement contestable. Qui pourrait s’opposer à la lutte contre le séparatisme, l’entrisme ou les atteintes aux principes républicains ? Le HCVA ne le fait pas. Il prend même soin de rappeler qu’il ne peut « qu’être d’accord » avec cette nécessité.

Mais l’avis souligne une ambiguïté centrale : le CER n’a de contrat que le nom. Les associations ne le négocient pas, ne le signent pas toujours formellement, et n’en définissent pas le contenu. Il s’agit, en réalité, d’une obligation unilatérale imposée aux associations. Le HCVA relève ainsi que le Contrat d’engagement républicain « n’a de contrat que le nom » et qu’il constitue « une obligation unilatérale pesant sur les associations ».

Ce point n’est pas seulement juridique. Il dit quelque chose d’un changement profond dans la relation entre pouvoirs publics et associations. Là où la vie associative suppose une relation de confiance, de partenariat et parfois de contradiction démocratique, le CER installe une logique de contrôle. L’association n’est plus seulement reconnue comme une actrice de l’intérêt général ; elle doit aussi prouver, en permanence, qu’elle ne constitue pas une source de problèmes.

Le HCVA rappelle d’ailleurs qu’avant la création du CER, les associations étaient déjà engagées au respect des principes républicains dans le cadre existant. Dès 2020, il estimait que cet engagement était « suffisamment fort sans qu’il ne soit besoin de confirmer cet engagement en signant un nouveau texte ».

De la confiance à la suspicion

Le HCVA revient aussi sur la nature même de la subvention. Elle n’est pas la rémunération d’une prestation commandée par l’administration, mais le soutien apporté à une initiative associative. Une association subventionnée n’est donc pas un prestataire docile chargé d’exécuter une commande publique. Elle reste porteuse d’un projet, d’une analyse, d’une capacité d’action propre. 

Le Haut Conseil va plus loin : la relation entre associations et pouvoirs publics suppose une confiance réciproque, qui « ne saurait s’accommoder de décision unilatérale sans concertation ». Dans ce type de relation, écrit-il, « l’association n’est pas un prestataire qui exécute une commande, elle est un partenaire ».

C’est précisément cette confiance que le CER a fragilisée. Le HCVA note que le Contrat d’engagement républicain a « bousculé » les pratiques antérieures et jeté, « ici ou là, un sentiment de suspicion ». Les financeurs publics ont pu laisser penser qu’ils suspectaient les associations de ne pas respecter la République, tandis que les associations ont pu se sentir attaquées parce que leurs activités ne correspondaient pas aux attentes des pouvoirs publics.

La formule est prudente. Mais le diagnostic est clair : un outil présenté comme protecteur peut devenir un instrument de défiance.

Un risque d’instrumentalisation politique

Le HCVA identifie ensuite plusieurs risques. Le premier est celui de l’instrumentalisation par les décideurs publics.

Les financements publics, écrit le Haut Conseil, peuvent être « dévoyés » et utilisés comme des « leviers de contrainte ». L’incertitude autour de l’usage du CER peut précariser économiquement les associations, accroître leur dépendance aux financeurs et les conduire à accepter des formes de contrôle qui ne sont pas toujours justifiées.

Le point le plus inquiétant tient à l’usage indirect du CER. Lorsqu’il est officiellement mobilisé pour retirer une subvention, l’administration doit motiver sa décision et l’association peut la contester. Mais lorsqu’il agit en arrière-plan, sans être nommé, il devient beaucoup plus difficile à combattre. Le HCVA parle à ce sujet d’un « effet pervers que le législateur n’avait pas mesuré ».

C’est le cœur du problème soulevé par les associations : le CER n’est pas seulement dangereux lorsqu’il est explicitement invoqué. Il l’est aussi lorsqu’il nourrit un climat général de suspicion, de pressions informelles, de refus opaques et de décisions difficiles à contester.

Dans leur demande de saisine, les associations alertaient précisément sur ces formes « insidieuses, non dites, cachées » utilisées pour contrecarrer des projets associatifs dont les prises de position peuvent déplaire, ou dont certains membres seraient jugés individuellement problématiques.

L’autocensure comme effet silencieux

Le deuxième risque identifié par le HCVA est l’autocensure. Là encore, l’avis est particulièrement net.

Pour éviter d’éventuelles sanctions ou pertes de financement, les associations peuvent réduire leurs prises de parole publiques ou leurs actions collectives, notamment dans des contextes locaux tendus. Les sanctions et refus de subvention ne touchent donc pas seulement les structures directement concernées : ils envoient un signal à l’ensemble du monde associatif. Ils contribuent à délimiter ce qu’il est possible de dire ou de faire « sans prendre le moindre risque ».

C’est une mécanique bien connue : la sanction n’a même pas besoin d’être généralisée pour produire ses effets. Quelques exemples suffisent à faire comprendre aux autres qu’il vaut mieux se taire, modérer ses critiques, éviter certains sujets, renoncer à des formes d’action trop visibles.

Le HCVA le formule clairement : par crainte de perdre des ressources, certaines associations peuvent se recentrer sur des actions « moins critiques et moins politiques ».

Or une association qui renonce à interpeller, à contester, à alerter, à politiser les enjeux qu’elle rencontre sur le terrain, n’est plus tout à fait la même association. Elle devient un opérateur. Un rouage. Un prestataire parmi d’autres. Et c’est précisément ce glissement qui menace la vitalité démocratique.

Les associations comme contre-pouvoirs démocratiques

Le HCVA rappelle que « les associations jouent un rôle de contre-pouvoir qui est consubstantiel à la démocratie ». Cette formule déplace le débat. Les associations ne sont pas seulement des opératrices de terrain, chargées de réparer les dégâts, d’organiser des activités, de distribuer de l’aide, d’animer les territoires ou de compléter l’action publique. Elles font aussi remonter des colères, documentent des injustices, portent des causes, défendent des droits, contestent des décisions, interpellent les élus et les administrations.

Le HCVA alerte donc sur un risque d’affaiblissement du pluralisme démocratique. Les restrictions directes ou indirectes imposées aux associations peuvent limiter l’exercice de droits fondamentaux : liberté d’expression, liberté de manifestation, liberté d’association. Elles contribuent à restreindre l’espace civique.

Dans ce contexte, la question n’est plus seulement de savoir si les associations respectent la République. Elle est aussi de savoir si les pouvoirs publics respectent pleinement la liberté associative.

Le juge encadre, mais ne suffit pas

Le HCVA rappelle que le CER a été validé dans son principe par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État. Mais cette validation ne vaut pas blanc-seing. L’application du CER doit être strictement encadrée.

L’avis rappelle notamment que l’atteinte à l’ordre public doit être comprise de manière limitée, lorsqu’elle est susceptible d’entraîner des troubles graves à la tranquillité et à la sécurité publiques. Il rappelle aussi que les faits reprochés doivent être imputables à l’association, et non simplement à des personnes qui gravitent autour d’elle ou qui s’expriment en dehors de son cadre.

Cette distinction est décisive. Une association ne peut pas être tenue responsable de toutes les opinions, engagements ou actions individuelles de ses membres. À défaut, toute structure collective deviendrait vulnérable à une forme de culpabilité par association.

Mais le recours au juge a ses limites. Toutes les associations n’ont pas les moyens financiers, humains ou psychologiques de contester une décision administrative. Et lorsque les pressions sont informelles, orales ou dissimulées derrière des arguments budgétaires, la voie contentieuse devient encore plus difficile.

C’est pourquoi le HCVA insiste aussi sur la nécessité de rendre publiques les difficultés rencontrées lorsqu’un doute existe sur un refus ou une sanction. La publicité, la solidarité inter-associative et le droit deviennent alors des moyens complémentaires de résistance.

Réhabiliter la charte des engagements réciproques

L’avis du HCVA ne se limite pas au constat. Il propose une sortie : réactiver la charte des engagements réciproques entre l’État, les collectivités territoriales et les associations.

Cette charte, signée en 2014, repose sur une logique très différente de celle du CER. Elle n’impose pas unilatéralement des obligations aux associations. Elle organise une relation entre plusieurs parties. Elle suppose un dialogue, une reconnaissance mutuelle, une capacité de concertation.

Le HCVA plaide explicitement pour « une réactivation de cet outil, dans le respect de l’autonomie de chaque partie ». Parmi ses propositions figurent notamment le fait de « retravailler la charte des engagements réciproques », de lui donner un fondement juridique, de l’actualiser et de favoriser sa signature sur l’ensemble des territoires.

Dans son courrier de transmission, le HCVA indique d’ailleurs qu’après avoir repéré les difficultés liées à l’article de loi et à son décret d’application, il propose que cette charte soit retravaillée « afin de recréer la confiance entre les associations et les pouvoirs publics ».

Ce n’est pas un détail technique. C’est un choix politique : faut-il organiser la relation entre pouvoirs publics et associations autour de la suspicion, ou autour de la confiance ? Faut-il considérer les associations comme des risques potentiels à contrôler, ou comme des actrices démocratiques à reconnaître, même lorsqu’elles dérangent ?

Défendre la République, ou contrôler ceux qui la font vivre ?

La conclusion du HCVA est formulée avec la prudence d’une institution consultative. Mais elle mérite d’être lue attentivement.

Le Haut Conseil rappelle qu’il partage la nécessité de lutter contre le séparatisme, l’entrisme et toute atteinte aux valeurs de la République. Mais il appelle les décideurs, élus et administrations à être vigilants sur les cibles retenues. Le CER, écrit-il, « ne saurait être prétexte à entraver » les activités d’organismes qui font vivre les territoires et reposent sur l’engagement de millions de femmes et d’hommes.

La phrase est diplomatique. Elle est pourtant lourde de sens.

Elle dit que la République ne se protège pas en fragilisant indistinctement les associations. Elle ne se renforce pas en transformant la subvention en outil de mise au pas. Elle ne gagne rien à décourager celles et ceux qui font vivre, au quotidien, des espaces de solidarité, d’expression, de culture, d’éducation populaire, d’information locale, de débat et de participation citoyenne.

La démocratie ne tient pas seulement par ses institutions. Elle tient aussi par ses contre-pouvoirs, ses collectifs, ses lieux de débat, ses corps intermédiaires, ses associations. Elle tient par cette capacité à faire société dans la contradiction, dans le conflit parfois, mais dans le respect du droit.

Le HCVA le résume dans une formule qui pourrait servir de boussole : « La démocratie pour être vivante doit pouvoir rassembler tous les acteurs de la société civile : citoyens et associations, dans leur diversité et leur pluralité. »

En ce sens, l’avis du HCVA ne bouleversera sans doute pas immédiatement les pratiques administratives. Mais il constitue un point d’appui supplémentaire pour toutes celles et ceux qui défendent les libertés associatives.

Il rappelle une évidence devenue urgente : protéger la République ne peut pas consister à affaiblir celles et ceux qui, chaque jour, la font vivre.

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